<p taggedby="hylanda"> 二是在西部面积比较大的欠发达地区,如新疆、西藏、青海、内蒙古等省区,在国家区划没有进行调整的情况下,由于地域面积特别大,一个地级市甚至一个县的面积就比东部一个省的面积还大,加之经济比较落后,人口也比较少,体制上的矛盾还不明显,客观上也需要有地级市这个层级。所以,可以考虑仍维持目前的行政管理格局,但可向县级单位下放一些权力,选择部分县进行直管试点,扩大自主权,搞活县域经济,并积极形成区域中心,争取把发展比较好、有潜力、地理位置比较重要的县域升格为地级市,带动西部经济发展。从区域寻求均衡发展的目标出发,突破一些陈旧的框框和标准,更多的着眼于战略安排,加快在西部的设市建设。西部地区由于省域面积比较大,改革正处于观望阶段。在这个问题上要注意把握两点,一方面是西部地区全面实现省直管县改革还有不少困难,不宜操之过急。另一方面是不能因为有困难而无动于衷,无所作为。根据对新疆库车县的调研,我们认为,在西部地区也可以根据情况选择少部分县实现省直管,以推动县域经济发展,同时也为逐步减少行政层级创造条件。</p>
<p taggedby="hylanda"> 三是在上述两种情况外的大部分区域,特别是区域面积相对小的省份,特别是沿海的东部省份和东北的三个省份,积极探索省管县的改革,对符合地级市标准的强县可以考虑加快升格为地级市,形成区域经济带动中心。一方面在具备条件的地方积极大胆探索改革路径和实现形式,也要创造条件积极扩大“弱县扩权”的试点,对经济欠发达县实行“雪中送炭”,而不是仅仅对强县“锦上添花”。另一方面,还要创造性的用好中央赋予中部和东北的大政策,在政府层级和行政区划改革方面,力争有大的突破,比如东北能否申建第五个直辖市?比如在“弱县扩权”上能否有更大的步伐?比如在行政体制上的省直管县有新的突破?等等。对中部省份,既需要强县扩权,也需要在适当的时候,探索要素的积聚,对过小的县进行试点性的整合,减少县域数量。以浙江为例,应当积极争取中央政府的政策支持,加快增加设市的步伐,对于有条件的县(市),如义乌等经济发达的县、市,现阶段应积极争取中央政府的大力支持,率先实现从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县行政体制,以解决目前面临的各种现实问题。其他省份具备条件时,也应当积极推进从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。<!--分页 taggedby="hylanda" --></p>
<p taggedby="hylanda"> <strong taggedby="hylanda">从财政体制到行政体制省直管县配套政策</strong></p>
<p taggedby="hylanda"> 进行省直管县体制改革,要想获得比较理想的实际效果,无论是需要巩固财政体制的省直管县体制,还是需要逐步过渡到行政体制的省直管县的体制,都需要进行配套的改革来保障。以目前的情况来看,主要有以下几个方面:</p>
<p taggedby="hylanda"> 第一,<font color="#0000ff">核心在于转变职能, 明确省、市县政府的职责重点。市场经济条件下的政府职能主要在四个方面:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。实行省直接管理县的体制,核心内容是转变政府职能。省、市县政府要结合实际,在全面履行职责的基础上,突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任,形成全面衔接、分工合理的职能体系。省级政府及所属部门应该集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责;市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规,促进本地区经济社会发展,完善社会保障体系和管理体系,加强公共服务体系建设。</font>总之,实行省直接管理县的体制,要更加有效地贯彻实施中央方针政策和国家法律法规,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,更加注重社会管理和公共服务,着力解决民生问题,强化执行和执法监管职责,增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。</p>
<p taggedby="hylanda"> 第二,<font color="#0000ff">关键在于下放权力,激活县级政府发展潜力。当前从理顺省县关系的角度来说,首要的问题便是省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级行政单位,这是所有县级行政单位在经济发展过程中都需要尽快解决的问题。下放权力包括审批权、财权、事权等。要将县一级政府及其所属部门应行使的行政管理权还给他们;将地市级政府及其所属部门应交给县级政府的行政管理权下放;将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权,从实际出发,通过法定程序下放给县级政府。对于经济管理事项,要做到能放则放;对于社会管理事项,要区别对待,不搞一刀切。要进一步增强县级的财力,完善转移支付办法,加大一般性转移支付力度,让县一级有更大的自主权。只有真正下放权力,才能使县级政府做到权责一致,使县域经济增强活力。</font></p>
<p taggedby="hylanda"> 第三,调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系。从1998年开始,工商行政管理、质量技术监督、药品监督、国土资源管理先后实行了省以下垂直管理体制。这对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用,但随着形势发展也出现了一些新问题。为了发展县域经济,垂直管理部门的放权也要有实质进展,而且如何完善垂直部门与地方政府的关系,也需要仔细研究。目前看,中央考虑到现行的省以下垂直管理体制都是近些年形成的,时间不长,地方党政负责人对如何进行改革调整的看法也不一致,因而只是提出调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系,建立健全协调配合机制,严格执法监管的原则性要求。如何有更好的改革方案,中央希望需要在实践中进一步研究探索。要理顺条块关系,进一步明确垂直管理部门与市县政府的关系,各垂直管理部门与市县政府应切实按照改革要求,明确分工,落实责任,加强沟通,相互支持,建立起有效的工作配合和衔接机制。</p>
<p taggedby="hylanda"> 第四,<font color="#0000ff">改革财政管理体制,实行省直接审核县。分税制的实行初步确立了中央政府在财力分配中的主导地位,宏观调控能力有所加强。但是在实际运行过程中,出现了一些问题,这些问题主要是损害了地方政府的利益。主要是财政收入结构划分不合理。据调查,有的县级财政收入最后有60%~70%上缴中央、省和地级市,余下的部分有80%~90%是吃饭财政,余下10%~20%的资金作为经济发展建设资金,如此少的资金,对于促进本县经济的发展所能发挥的作用就显得微乎其微。县级单位是本区域内经济发展的领导者,但是县级单位可用于发展经济的资金又过于紧张,这样便严重影响经济的持续快速发展。</font>此外,从财政支出上说,县级单位还要负责本区域内的农村义务教育支出,其财政就更显紧张。因此,财政体制改革要有利于留利于县域,有些税种的划分和税收分成比例,也应向县域倾斜,使县域摆脱长期经济困难的局面。</p>
<p taggedby="hylanda"> 第五,<font color="#0000ff">财权与事权要匹配,以事权确定财权。要理顺县级政府与上级政府的事权与财权,从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不对称等问题。在考虑我国的财政体制改革问题时,问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少的问题,关键在于以事权确定财权。为了确保市县财政各自的利益,合理承受财政负担,市县两级政府的事权就必须科学、合理地予以划分,按照行政职能及社会事业的利益关联度,确定财权,理顺财政收入分配关系,确定财政收入的分享比例,使市县两级财政的利益都能得到保障。</font>从浙江省直管县体制的经验来看,需要财政分权与行政分权相结合,事权与财权相配套。以事权确定财权,确保收支平衡。</p>
<p taggedby="hylanda"> 第六,合理核定县级行政单位的机构设置,调整各类机构的人员配备。县级行政单位既要执行省级行政单位交待的组织任务,又要领导本区域内经济社会发展的工作,其工作负担过重已经是当前县级行政单位面临的突出问题,尤其是在经济比较发达的地方更是如此。从县级行政单位的机构设置来看,由于归口管理的需要,基本上是上级单位有什么机构,县里也设置相应的机构。然而在现实中许多机构的设置不能适应经济的快速发展需要,该充实加强的机构没有加强,该削弱裁撤的机构没有裁撤。如有些县经济非常发达,流动人口相当多,由于警力不足,治安管理工作跟不上,维护社会秩序方面有相当多的困难。因此,在省直辖县以后,必须改传统体制下的行政级别标准为经济社会发展指标标准,根据实际情况,由经济和社会发展需要决定县级单位的机构设置和人员配备,以期更好地为经济和社会发展服务。</p>
<p taggedby="hylanda"> (作者系国家行政学院经济学部教授)</p>
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