湖南省“两型”社会示范区岳阳湘阴县界头铺片区改革建设实施方案（报审稿）

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六、推进体制机制改革创新
充分发挥示范片区的改革先行作用，重点推进资源节约、生态环境保护、产业导向、土地管理、投融资、城乡统筹发展、县乡财税及行政管理等方面的体制机制改革创新，大胆探索、先行先试，率先建立完善的市场经济体制，率先建立与“两型”相适应的现代社会管理体制，率先建成现代公共型服务政府，探索建立和完善“两型”社会建设的制度模式。
（一）推进资源节约体制机制改革
1.建立市场准入门槛制度。严格控制高能耗行业和新上高能耗项目；建立固定资产投资项目能评制度，在项目审批环节中设置节能评估审查行政许可程序，对新开工项目实行审批问责制、报告和公开制度；建立新上项目与地方节能减排指标完成进度挂钩的机制。
2.建立废弃物生产者责任制度。建立湘阴县界头铺片区资源综合利用技术指导目录；规定在技术经济可行的条件下，企业必须在生产和服务项目投入运行后的一年内，对生产和服务过程中产生的废物自行回收或者提供、转让给有条件的其他企业和个人利用，不得废弃性堆放或污染性排放；通过明确生产者责任，调整产废者和利废者之间的利益关系。
3.健全资源开发管理制度。完善资源综合利用政策项目和产品认证制度；开展建筑节能改造，推广应用建筑节能节地环保新技术，建设一批示范工程；重点推进太阳能、风能、地热能、沼气、生物质能利用以及城镇生活污水沼气净化工程与建筑一体化的科研、开发和建设；建立再生资源回收利用体系，加快再生资源产业发展。
4.建立资源综合利用认定管理办法。规范认定工作程序，建立优惠政策跟踪制度；提高行政效能，加大资源综合利用税收优惠政策落实的监督力度；用足用好国家资源综合利用优惠政策。
5.建立节约资源能源管理体制。成立“湘阴县资源能源监督管理办公室”（科级），作为县政府常设机构，与县工业经济委员会合署办公，重点负责界头铺片区资源能源节约体制改革工作的监督与管理；按照职能和责任对等及职能相对集中的原则，对相关部门进行适度调整，明确各部门在节能、节水、节地、节材、发展循环经济等方面的管理职责，避免资源能源节约管理职能交叉重叠；组建湘阴县节约资源能源监察执法大队，隶属县资源能源监督管理办公室。

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    （二）推进生态环境保护体制机制改革
1.建立环境准入和退出机制。划定基本生态控制线，将饮用水源保护区、自然保护区、湿地、重要生态功能区等敏感区域纳入生态控制线范畴，实行最严格的环境保护措施；制定环境否决机制，将环境容量作为环境准入的必要条件，无环境容量的，禁止审批或者实行区域流域限批；按照生态功能区的不同要求，实施“分类指导、分区推进”，提高建设项目环境准入门槛。
2.建立生态补偿机制。合理建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿机制。强化资源有偿使用和污染者付费政策，探索推行资源环境资产化管理和环境产权、使用权交易制度；严格执行地区污染物排放总量控制及排污许可证制度，建立污染物排放总量初始权有偿分配制度；充分运用长株潭地区排污权交易市场，推进环境保护和污染治理的市场化运营；完善城市污水和生活垃圾处理收费制度，创新征管方式；积极申请国家生态补偿试点，设立生态补偿专项基金；在禁止开发区域探索实施生态补偿和财政转移支付制度。
3.完善环境保护监管机制。建立环保决策约束机制、环保专项考核机制和领导干部环境保护目标任期审计制度；完善环境质量公报和企业环境行为公告制度；鼓励公众参与和社会监督，发展民间环保组织，推行环境保护社会监督员制度；建立战略环评、规划环评及项目环评机制，实现与长株潭城市群环境协同治理。

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（三）推进产业引导体制机制改革
1.完善产业引导机制。按照“两型”社会建设要求，编制湘阴县界头铺片区产业发展指导目录，明确产业分类标准，建立产业分类引导机制；围绕界头铺片区战略目标，综合运用法律、经济、行政等手段，进行产业分类分区建设；根据界头铺片区发展基础，以不低于或高于国家标准，分类制定产业节能、节材、节地、节水和资源综合利用标准；制定产业废弃物排放标准；对产业和企业提出各阶段“两型”基本要求，引导产业向“两型”发展。
2.建立产业准入制度。以市场机制为引导，对政策鼓励类的企业，在项目核准、土地供应、资金筹措、技术创新等方面，予以重点支持；对政策限制类的企业，严格控制其扩张，限期进行工艺技术改造。
3.制订产业引导办法。制定“两型”产业标准体系，发挥政策导向作用，鼓励和支持“两型”产业优先发展；制定和实施界头铺片区产业发展规划，建立产业引导基金与科技扶持基金，以财政补贴、科技奖励、专项扶持等形式及股权、债权等方式投资，重点支持“两型”产业和“两型”企业。

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（四）推进土地管理体制机制改革
1.完善节约集约用地机制。建立节约集约用地指标控制标准体系，实行城市土地投资强度分级分类控制，探索建立工业项目分类园区控制机制；实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策，探索农村土地综合整治模式与经验；推进国家机关、基础设施及社会事业用地有偿使用；以村民集中安置小区项目为试点，推广土地立体开发等多种节约集约用地模式；加强批后核查监管，研究制订建设用地批后监督管理办法，运用法律、行政、经济、高科技等手段加强监管，严格规范。
2.完善耕地保护机制。推进农用地分类保护和耕地有偿保护试点，建立耕地保护有偿调剂制度；探索耕地占补平衡的各种途径和方式，建立补偿机制；完善耕地开发整理制度，建立土地开发整理多元化投入机制，统筹实施耕地整理和农村建设用地整理。
3.完善土地市场机制。加快建立城乡统筹的土地市场体系和土地价格体系。建立农村土地交易平台，推进农村集体建设用地使用权流转、农村土地承包经营权流转、林权流转改革；推动农村房屋产权流转；探索农用地转用指标和耕地占补平衡指标交易；建立农村集体建设用地储备库。
4.完善征地用地与安置机制。对土地利用专项规划中确定为建设用地范围内的集体用地，依法办理农用地转用、土地征收手续，纳入政府土地储备；试行农村集体土地先征后转，通过开展留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作、货币化安置等形式妥善安置被征地农民；完善被征地农民补偿制度，合理提高征地补偿标准和水平，建立被征地农民社会保障体系，健全长效保障机制；建立征地补偿安置争议协调裁决制度，健全协调裁决机构，规范协调裁决程序，实施征地补偿安置争议法律裁决和援助。
（五）推进县乡财税体制机制改革
1.深化县乡财政预算体系改革。建立健全有机衔接的县乡政府预算体系，科学划分公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，细化预算编制内容，完善相关操作办法；完善国库单一账户体系，加快国库集中收付制度改革。
2.完善县乡公共财政体制。从经济建设性财政向公共财政转型，为城乡居民提供更多更好的公共产品和服务，逐步实现基本公共服务均等化；政府投资主要投向民生工程，政府所有收入包括土地拍卖收入一律纳入预算管理。
3.完善城市建设投资体制。构建投资主体多元化、融资手段多样化、运作方式市场化的城建投资体制；推进公益性项目代建制、项目法人招标制，在控制风险的前提下，积极向国家申请发行地方债券；启动社保基金定向购买地方债券，提高社保结余资金收益率，降低城建融资成本。
4.推进财政扁平化改革。对界头铺片区各乡镇采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式，县财政统一管理其财政收支，实行“乡财县管”；通过财政层级“扁平化”，减少行政层级，促使政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性进展，构建与事权相匹配的县乡财税体制，降低行政运行成本。
5.科学划分县乡政府事权。按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，科学界定县乡政府的事权和支出责任。对在基本公共服务领域的事权进行明确细分，尽量减少交叉和重叠，明确责任，提高服务效率和质量；在基础教育、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护、文化体育、基础设施建设等基本公共服务领域，明确规范县乡政府事权。
6.尽快消解基层财政困难。建立县乡政府最低财力保障机制，帮助财力薄弱乡镇建立最低财力保障制度。

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（六）推进投融资体制机制改革
1.改革投资管理体制。政府投资主要用于加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达乡镇的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化；建立科学的投资决策规则和程序，实行政府投资项目公示制度；广泛听取各方面的意见和建议，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；充分利用政府资金的引导作用和杠杆效应，以投资补助、转贷和贷款贴息等方式吸引社会资金；利用各种创新手段搭建融资平台，促进项目投资主体多元化、融资渠道多样化；加强投资项目管理，对公益事业项目和非经营性的公共基础设施项目实行代建制；建立投资责任追究制度，推行“投资、建设、运营、监管”四分开。
2.转变投资管理方式。由审批型向服务型转变，由投资主导型向投资引导型转变；灵活运用投资补助、贴息等多种手段，引导社会投资；加强基础设施建设，为投资者创造良好的投资环境；进一步放开社会投资领域，减少投资项目审批环节，简化社会投资审批手续，推行“网上审批”、“一站式”服务，完善社会投资项目核准备案制度；建立主体多元化的公共事业投资体制，规范运营机制；放开公用事业建设和运营市场，创新公用事业监管模式；指导投资行为，提供及时、全面的信息服务。
3.完善投资引导机制。鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性公益事业、基础设施项目的建设；对投资领域进行分类界定，对各类经营性项目、准经营性项目、非经营性项目分别采取社会招商、创造条件吸引社会资金投入，改变政府投资的方式，实现政府由全面投资向重点投资战略性转变，为社会资金准入创造良好的体制环境。
4.打造城建投融资平台。湘阴县界头铺片区管委会设立投资开发公司，负责基础设施项目的融资、建设与运营，打造成为高效的资源综合运营平台；采取建设资金拨改投、国有土地作价注资，以及授权取得房屋和土地的产权、道路和周边设施的开发权等，获得土地收益和设施建设收益，提高资产质量和现金流量，获得金融机构更高授信评级；将户外广告标牌经营权、城市设施冠名权等特许权，划归界头铺片区投资开发公司，进行有偿转让、拍卖或租赁，推进资源市场化经营。
5.创新融资方式与渠道。立足“两型”产业、低碳经济与城乡统筹建设，实施面向以全国资本市场为支撑的创新性股权融资策略，构建大资本循环体系，实现投融资格局多元化、方式多样化、融资定量化；吸引金融机构、中介机构落户界头铺片区，建设金融安全区；推进小额贷款公司及村镇银行试点；积极引进和发展民营中小银行机构，推动示范片区中小企业集合发债，加快信用担保体系建设，有效缓解中小企业融资难问题；积极争取财政预算外投入或政策方面的支持，争取商业银行、国家开发银行及国外（如亚行、世行）的优惠贷款，通过存量资产、股权、增量引入、增资扩股进行融资；根据具体建设项目特点，灵活采用BT、BOT、TOT、PPP等融资方式进行项目融资；通过“资金空转、土地实转”的开发模式，避免政府直接投入资金，完成城镇道路、水、电等基础设施建设；积极运用出售资产和股权、重组上市融资、注资帮助公司上市融资、发行企业债券或信托产品、城建资产证券化融资、组建城建产业投资基金等，创新融资方式。

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（七）推进城乡统筹发展体制机制改革
1.统筹城乡规划。积极开展界头铺片区改革与建设研究，推进乡镇村庄规划编制和实施，完成行政村的村级土地利用规划编制，协调城乡统筹重大建设项目落地实施；对城镇功能、布局、规模等合理定位、突出特色，做到城市与乡村相结合、产业发展与居民生活相结合、旧城镇改造与新城镇建设相结合、生态环境保护与区域综合开发相结合、历史文化保护与城镇未来发展相结合、传统建筑风格与城镇规范标准相结合；紧密结合新农村建设，强调产业协调发展，注重城乡共同进步。
2.完善土地流转和林权改革实施办法。因地制宜开展土地流转，创新流转模式，推进土地专业合作社、土地信托流转、土地股份合作，完善农村集体土地流转办法；完善土地流转服务体系建设，建立农村集体土地流转信息平台，规范农村集体土地流转秩序；稳妥、有序推进集体林权制度改革，引导农民按照分股不分山的均股或均利方式落实产权，开展农村集体建设用地置换；落实界头铺片区城乡建设用地增减挂钩年度计划安排和项目实施工作。
3.推进农村公共服务体制改革。合理规划布局，启动聚居区建设，建成一批康居村，引导农村居民梯度转移，适度集中；配套完善垃圾收运、绿化照明以及文化、卫生、体育等设施建设；编制城乡中小学一体化发展规划，合理布局教育资源；完善城乡卫生服务体系，建设城乡医疗信息管理系统；实施广播电视“村村通”、文化信息资源共享、街镇文化站建设、城乡电影惠民、村居文化活动室、流动文化服务站六大工程，推出一批具有地方特色的文化精品，创建一批村居标准化文化活动室；配套公共交通设施建设，推进农村客运，促进路、站、运一体化；推进“大学生村官工程”，打造城乡统筹基层党建示范点；大力发展各类农民专业合作组织，提高农民组织化程度。
4.推进农村财政金融体制改革。加大财政支农资金投入，落实城乡统筹新农村建设专项资金；探索财政专项资金竞争性分配改革，整合优化各类政府资金，发挥政府资金的引导积聚效应；整合财政、金融、保险和社会资金，完善农村信贷支持服务体系，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保公司，探索建立农村互助合作社；开展农村住房抵押贷款试点；探索农村土地经营权、建设用地使用权质押融资；通过政府贴息，鼓励金融、保险机构扩大对“三农”的支持。
5.完善农村基础设施建设机制。完成界头铺片区内水库的除险加固，加大饮用水源保护，实施人畜饮水安全工程项目；实施农村公路改建工程；加快城乡统筹市政基础设施一体化建设，加强污水处理设施和管网建设；建设村级公共服务中心，完成农村改厕工作，全面硬化通院人行便道，扩展农村垃圾集中收运范围，建设农村垃圾收集点，改造一批农村危旧房；加强农村生态环境保护，以打造沿路景观林带为重点，实施“百村千户万人”植树活动，全力推进森林工程建设；治理农村面源污染，推进村庄环境整治，全面完成禁养区范围内畜禽养殖取缔、关闭和搬迁工作，完善限养区内畜禽养殖场污染综合整治措施；发挥现代农业科教、会展、旅游、加工、物流等产业的示范作用，促进一、三产业融合；加快一批都市农业重点项目的实施，建设区域性花卉苗木市场；发展壮大农业主导产业，培育农业产业化龙头企业。
6.完善农村社会保障体系。落实国家关于工业反哺农业、城市支援农村的精神，申请作为湖南省新农村建设和城乡一体化示范片区；统一城乡户口，取消农业户口与非农业户口差别，推进户籍制度改革，鼓励人口合理流动；加强与省市部门的对口衔接，跟踪落实帮扶政策和补助资金，共同推进城乡统筹省市县共建；深入推进农村居民合作医疗保险，实现界头铺片区农村居民参合率达到100%；完善农民教育培训、就业保障和服务管理机制，健全城乡一体的人力资源市场，实施农民工技能提升培训、创业培训和农村退役士兵就业技能培训，促进农村劳动力转移；支持区域性社会福利院建设。
7.推进乡镇生态人居建设。以提高生活质量、改善人居环境为目标，根据城乡一体化的思路，结合人口、村民生产生活习惯和交通位置等因素，合理调整村庄布局，重点建设中心村，逐步取消零星分散的农村居住点，使村庄布点与长沙市、湘阴县城及建制镇衔接起来，提高农村与城市、城镇的关联度；按照“经济、适用、美观、安全”的要求，推广节能、节材、节地建筑新工艺、新技术；选用环保达标无污染的材料，建设生态型住宅，创建优美舒适的居住环境。

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（八）推进行政管理体制机制改革
1.组建湘阴县界头铺片区管理委员会。管委会采用大部制设立职能部门，下设综合部、宣传招商部、规划建设部、财政金融部、人力资源部、投融资部（投资公司）等。增强界头铺片区管委会的独立管理权限，按副县级建制，由副县级领导兼任管委会工委书记、主任，赋予规划、建设、土地、财政、工商、税务、项目审批、劳动人事、进出口业务等副县级经济管理权限和部分行政管理职能，代表政府对界头铺片区实行统一领导和管理。
    2.实现管理型政府向服务型机构转变。实行精减机构、简化程序、高效诚信、政务公开。引入先进的管理手段，建立网络管理系统，实行网上申报、审批；界头铺片区各乡镇的经济职能集中交由管委会行驶，原有乡镇改组为办事处，主要负责社会事务；发展中介机构，吸引、组织和协调区内外的各类中介服务机构为企业提供管理、技术、市场营销、信息、人才、财务、金融、法律等方面的服务，使之成为管委会管理与服务功能的有效延伸，大幅度提高各项服务的专业化、市场化和国际化水平，避免行政机构的扩大。
3.改革选人用人制度。坚持择优录用、能上能下、能进能出，建立高素质的管理干部队伍；采用公司化运作方式，以目标管理为核心，推行年薪制，强化绩效考核；部门负责人采取县域内部选拔或外部招聘，淡化行政级别，可以低职高聘，两年为一聘期，能者上庸者下；实行全员聘用制和岗位目标责任制，建立健全岗位考评制度，大力推行“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”，不断提高干部队伍的素质与水平；加强管理队伍建设，坚持科学的精神和态度，提倡尊重科学、尊重知识、尊重人才，按科学的规律，公平、公正办事；鼓励管理人员开拓进取、勇于创新，研究新情况、解决新问题、提出新措施；加强制度建设，强化效率和服务意识，提高工作效能。
七、构建有力的实施保障体系

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七、构建有力的实施保障体系
充分认识落实“两型”社会改革建设的重要意义，切实加强对“两型”社会改革建设实施方案的组织领导，充分调动改革创新积极性，积极争取各项政策和资金支持，建立健全监督考核评价机制，营造良好的社会氛围，确保改革试验顺利推进。
（一）加强组织领导
1.成立“湘阴县界头铺片区改革建设领导小组”。领导小组由县委书记任政委，县长任组长，界头铺片区管委会工委书记、主任担任副组长，组员包括县委办、政府办、发改局及国土、规划、建设、环保、工业、农业、财政、税务等部门负责人或具有专业知识背景的部门副职，负责指导、协调界头铺片区“两型”社会建设综合配套改革建设工作，以定期联席会议会商方式，集中研究，协调统一，形成决策，强力推动界头铺片区的改革建设。领导小组下设办公室（以现有的两型办为基础，适当增加力量），负责组织编制总体方案和具体实施方案，组织开展专项改革试点；负责完善工作措施，落实工作责任，建立健全“两型”社会建设目标管理绩效考核办法,强化督促检查。
2.建立“湘阴县界头铺片区改革建设咨询委员会”。聘请省内“两型”社会研究专家担任咨询委员会主任，聘请有关专业人士担任咨询委员，对重大问题加强研究和指导，对界头铺片区“两型”社会改革建设进行跟踪评估。咨询委员会定期召开会议，对界头铺片区“两型”社会改革建设开展深入研讨，出具建设性的建议，进行实质性的指导。
（二）积极寻求厅局支持，加强沟通衔接，积极争取各项政策和资金支持
加强与省直厅局的对接，积极争取与对口厅局及央企、金融机构等开展合作共建，争取国家和省市重大改革建设项目在示范片区率先布局、先行先试，带动和促进“两型”社会建设。
（三）强化考核评价机制
考评工作由“湘阴县界头铺片区改革建设领导小组”组织领导，由其办公室（县两型办）会同有关部门组成绩效考评委员会具体实施，委托专业机构进行独立测算和分析。
考评情况由县两型办与接受委托的专业机构对部门进行综合分析，总结县有关部门在“两型”社会建设工作中的成绩与经验，分析其中存在的问题及原因，提出改进的思路和措施，形成考评报告供党委、政府决策参考。
考评结果作为各部门政绩考核的重要依据，在全县范围内予以公布。对考评结果优良的部门进行公开表彰和适当奖励，对考评结果不合格的部门进行通报批评，对在“两型”社会建设工作中出现严重违规、失职、渎职并造成重大损失或恶劣影响的事件责任人，依照有关规定进行问责。
（四）培育“两型”文化理念
1.宣传发动。采取多种形式，开展广泛宣传，突出“两型”文化教育，全面启动系列“转方式、促两型”的宣传活动，加强宣传教育。制订系统的宣传教育计划，广泛开展“两型”社会建设动员活动。积极开展“两型”机关、“两型”企业、“两型”社区、“两型”村镇等系列示范创建活动，在全社会倡导节约、环保、文明的生产方式和消费方式。
2.媒体报道。全县新闻媒体要开辟专栏，进行集中宣传报道，尽快构建立体化、全方位的宣传网络，形成强大的宣传舆论攻势，引导广大干部群众实现思想认识上的新突破，把全县人民的思想和行动统一到“两型”社会的目标任务上来，形成人人关心、全民参与的良好氛围。
3.典型创建。大力开展“两型”社会建设示范单位创建活动，着力打造一批“两型”机关、“两型”企业、“两型”社区、“两型”村镇。通过典型引路，带动全县“两型”社会建设深入推进、快速发展，营造上下齐心、各界努力、人人参与的“两型”社会改革建设氛围。

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附件1：
长株潭城市群“两型”社会示范区湘阴县界头铺片区改革项目表

序号        改革项目        主要内容        阶段性目标        牵头单位        协办单位
1        资源节约体制机制改革        市场准入门槛制度、废弃物生产者责任制度、资源开发管理制度、资源综合利用认定管理办法、节约资源能源管理制度。        2011年制定方案并正式启动， 2012年基本完成。        发改局        界头铺片区管委会
能源监督委员会
2        环境保护体制机制改革        完善环境准入和退出机制、生态补偿机制、环境保护监管机制。        2011年制定方案并正式启动， 2012年基本完成。        环保局        建设局、城管局
3        产业引导体制机制改革        完善产业引导机制、建立产业准入制度、完善产业引导法规。        2011年制定方案并正式启动， 2012年基本完成。        工业经委
发改局        招商局
4        土地管理体制机制改革        完善节约集约用地机制、完善耕地保护机制、完善土地市场机制、完善征地用地与安置机制。        2011年制定方案并正式启动， 2012年基本完成。        国土局、规划局、房产局        农业局
林业局
5        财税体制机制改革        深化县乡财政预算体系改革、完善县乡公共财政体制、完善城市建设投资体制、推进财政扁平化改革、科学划分县乡政府事权、合理调整财政收入划分、尽快消解基层财政困难。        2011年制定方案并正式启动， 2012年基本完成。        财政局
税务局        经研室
6        投融资体制机制改革        改革投资管理体制、转变投资管理方式、完善投资引导机制、改革城建投融资平台、创新融资方式与渠道。        2011年制定方案并正式启动， 2012年基本完成。        发改局        工业经委
城建投公司
7        城乡统筹体制机制改革        完善土地流转和林权改革办法、推进农村公共服务改革、探索农村财政金融改革、完善农村社会保障体系。        2011年制定方案并正式启动， 2012年基本完成。        发改局        国土局、农业局、林业局、水利局、交通局、财政局、劳动局
8        行政管理体制机制改革        提高界头铺片区管委会的管理权限、实现管理型政府向服务型机构转变、加强和改善公共服务事业、改革选人用人制度。        2011年制定方案并正式启动， 2011年年底完成。        人事局
编制办        界头铺片区管委会
县委政研室